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摘　要：行省治理是罗马共和国后期政治生活的一个重要内容，直接关乎共和政治的运作与国家的命运。然而，在行省治理过程中，作为实际治理者的罗马官员滥用权力，通过多种途径大肆搜刮钱财，成为行省治理中的首要弊病。为遏制这种弊病，规范行省治理，罗马当局围绕着官员搜刮钱财现象，不断加强法律建设，呈现出立法条款细致化、诉讼程序固定化以及惩处严厉化的倾向。但是，行省治理制度中总督权力缺乏制衡，荣誉任职的传统观念以及税收体系的混乱等因素为罗马官员滥用权力、非法敛财提供了条件，而相关法律实践过程面临着距离、语言、时间与经济成本等实际障碍，且法庭充斥着腐败与偏见，导致治理局面未因法律建设的加强而得以有效改善。行省治理的失当从行省与共和国政治两个层面加速了共和政治的失序，推动了内战的爆发，进而加速了罗马共和国的衰亡。关键词：行省；搜刮钱财罪；罗马共和国；《本波铜表》

罗马共和国中后期以来，行省在罗马国家中的地位日益凸显，其治理状况不仅折射出共和国后期政治运作的基本状态，也成为理解共和国向帝国转变的重要视角。《本波铜表》(TabulaBembina)[1]的发现激发了国外学者对于共和时期行省治理弊端的重要层面——关于搜刮钱财现象以及相关治理规范的研究兴趣。大体而言，国外学界的研究集中于三个层面：其一，文本研究。蒙森、弗格森(W.S.Ferguson)、马丁利(H.B.Mattingly)等学者从语言学角度针对各项与搜刮钱财罪有关的法律文本进行细致解读，试图还原文本本身；[2]其二，立法脉络研究。在鲍尔斯顿(D.Balsdon)研究的基础上，林托特将《本波铜表》与出土于昔兰尼的奥古斯都时期的《卡尔维西安乌姆元老院法令》(S.C.Calvisianum)进行综合分析，以各法案的程序为中心，重新梳理搜刮钱财罪立法的发展历程，并修正鲍尔斯顿对有关法案颁布时间及具体程序的判定；[3]其三，政治学研究。谢尔文—怀特(A.N.Sherwin-White)将搜刮钱财罪的立法与罗马的政治斗争联系起来，认为就本质意图而言，针对搜刮钱财罪的立法不是为缓解行省的困境或更好地治理行省，而是为政治斗争服务，是政治精英斗争的工具。[4]相较于国外而言，国内相关研究尚处于起步阶段，相关论述多属于宏大的历史叙事，细致而具体的探讨有待进一步补充。[5]总体而言，上述国内外研究成果为罗马共和国时期行省治理问题的研究提供了坚实的基础和广阔的视野。鉴于行省治理的内容繁杂，为了避免论述分散，笔者拟以罗马共和国官员在行省治理过程中的重要弊病——搜刮钱财现象为中心，分析罗马官员搜刮行省的具体途径、当局为规范治理采取的应对策略以及治理成效欠佳的原因，最后阐明行省治理失当对于罗马政治与共和国命运的影响。

一、罗马共和国后期行省治理的弊病

罗马共和国中后期，随着对外征服的顺利展开，为加强对被征服地区的治理，共和国不断增设行省，行省治理遂成为罗马共和国政治生活的重要内容。然而，受制于城邦官制构架与理念，罗马行省治理制度相当粗糙。总督是罗马派驻治理行省的最高与最主要的官员，他们拥有独断专行的军事治权(Imprium)。行省机构与共和国的其他机构皆缺乏干涉与制衡总督的力量，在某种程度上可以说，总督的施政方针几乎就等同于行省治理。因此，一直以来，罗马对于行省治理的成效主要依赖于总督个人的才干与德行。然而，罗马共和国后期以来，随着奢靡风气的形成以及政治竞争的经济成本大幅上涨等因素，以总督为代表的罗马官员往往将行省视为自留地，罔顾行省利益与法律规定而滥用权力，抓住一切机会盘剥行省。行省官员自身的腐败，成为罗马行省治理中的首要弊病。大致而言，共和国后期罗马官员搜刮行省有如下几种途径：首先，利用战事和驻军搜刮行省。罗马行省皆建立在武力征服的基础之上，及至共和国后期，大部分行省仍未完全平静，战事和驻军不可避免地成为行省统治的常态。对于手握军事治权且贪婪成性的行省总督而言，战争和驻军是攫取财富最为快捷的途径。只要有获胜希望，不论有无必要，合乎正义与否，他们通常都会主动挑起战争。因为失败的损失多由国家承担，而一旦胜利，随之而来的收益——战利品、资历与荣誉等主要由总督个人享有。就战利品的分配而言，总督的裁判权极大，几乎可以随心所欲地进行分配。通过为自身预留更大份额的战利品而一夜暴富的案例并不罕见。譬如西班牙总督加尔巴发起劫掠战争获胜后，“他分配了一点劫掠物给他的军队，再分配了一点给他的朋友们，其余的全都纳入自己囊中”。[6]在贪欲的刺激下，不少总督毫不犹豫地发起未经当局授权的不义之战。据弗兰克统计，公元前—前年期间，罗马在西班牙进行的战争至少一半是非正义的，[7]流血与开支大多源于劫掠。[8]同样，恺撒未获授权便在高卢擅自发起一系列战争，苏维托尼乌斯认为恺撒的主要目标就是劫财，乃至“他劫掠的金子多得不知道如何处理才好”。[9]当然，除最大受益者总督外，部分战利品也流入他的属员和幕僚手中，甚至普通士兵的报酬也迅速增长。[10]这必然造成国库应得份额减少。对此，弗兰克尖锐地评价道：“虽然偶有例外，但现在的习惯业已变成了不给国库剩下任何残渣。”[11]除私自发动劫掠行省的战争外，冬季驻军也是罗马官员攫取财富的重要途径。共和国时期，冬季是休战期与休整期。然而，罗马军队并无固定的冬季营地，通常被临时安置在行省的某些城镇。接受驻军的行省城镇须为罗马士兵免费提供住处、木材、干草等基本物资。此外，总督所需的粮食、船只、驾船的奴隶、麻布、皮革、金钱和其他物资也可要求所在城镇有偿供应。[12]虽然上述负担看似并不沉重，但是贪婪的总督只需略施小计，即可使冬季驻军成为敲诈渔利的契机。西塞罗曾控诉皮索道：“在把你(皮索)的冬季营地交给你的副将和高级官员时，你不是完全摧毁了那些城镇吗，不仅把它们的财富榨干，而且还迫使它们服从你那难以言述的、令人生厌的、堕落的欲念。”[13]上述控诉可能有所夸张，但是罗马官员通过驻军牟利的风气广为人知。因此，行省城镇无一愿意接受罗马驻军，但又无法强硬回绝。为了尽量减少损失，富裕城市往往选择以重金贿赂总督以求自保，总督则趁机敲诈勒索，抬高价码。西塞罗声称，西里西亚总督多拉贝拉的驻地汇集着来自行省各地的行贿者，他们试图以贿赂的方式来逃避驻军的重负。对于那些不主动行贿的城镇，总督或胁迫其就范，或直接入驻军队，并授意其属下士兵任性妄为。甚至在冬季来临之前，某些总督就将不够自觉的城镇交给士兵劫掠。除了多拉贝拉外，皮索、阿庇乌斯·克劳迪乌斯等人任职行省时的作为如出一辙。[14]西塞罗断言，被罗马驻军摧毁的友好城市的数量比被战争毁灭的敌对城市的数量还要多。[15]其次，利用课税横征暴敛，肆意敲诈索捐。不论在战端四起还是和平安宁的行省，这都是罗马官员大发横财的基本手段。共和国时期，虽然针对行省征收的赋税一般由身份属骑士等级的包税人承担，但是这并不妨碍总督通过课税渔利。一方面，包税人为最大限度地搜刮行省，往往需要借助总督掌控的暴力工具如军队威逼恐吓行省居民，而总督也会眼红于包税人丰厚的利润。总督与包税人两相勾结、狼狈为奸局面的出现便顺理成章。并且，在骑士阶层获得常设法庭法官资格后，包税人更是握有影响官员政治前途的筹码。为了避免遭到起诉，不少总督不遗余力地与包税人合作，共同勒索行省，甚至导致行省大量自由民沦为债务奴隶。另一方面，其他类型的税费仍由总督经办，同样为他们趁机敲诈勒索提供了途径。一般而言，罗马行省官员上任之前，元老院会根据公务情况拨付专项经费。例如，由于罗马粮食需求的增长，元老院委托西西里总督以规定的价格从当地农民手中购买十分之一的粮食收成，并为此拨付了一笔购粮专款。然而，西西里总督维勒斯无视法规，“要么一分钱未付，要么随心所欲地克扣，根本没有全额付款”，[16]将理应用于购粮的公款全数侵吞。马其顿总督皮索如法炮制，将元老院拨付的用于购买军备的万赛斯特斯私吞，却将购买军备的负担强加在行省头上。[17]在征收各种税费中，总督还可以玩弄其他多种伎俩。譬如在征收粮食之时，勒令农民将谷物运送到某个遥远而偏僻的指定地点，故意提高运输成本。农民为避免高昂的运输成本，只好按总督规定的高价将谷物折合为钱币，缴纳现款。随后，总督抽出部分敲诈钱款按市价购买粮食交付罗马当局。通过价格差，总督就能敛获资财。在利用各种伎俩横征暴敛的同时，罗马驻行省官员敲诈索捐也蔚然成风。不少罗马官员借助各种名目，强令行省“自愿”捐献各类物资和钱财。索捐借口大致有二类：其一，为炫耀行省治理成就，罗马官员主动索名索财。他们不仅要求行省城市发布感恩或赞誉的布告，塑造雕像、修建纪念性建筑，还强令捐献各种财物。其中最令罗马人趋之若鹜的是各类希腊艺术品，因为这类物品能为即将到来的凯旋仪式等庆典增彩，为神庙、居舍等建筑加色，逐渐成为衡量总督统治成功与否的标杆。由此，索捐行为愈演愈烈。维勒斯在卸任西西里总督职位前，除要求当地城市为他树立青铜雕塑外，还大肆索捐各类物品。[18]西塞罗悲叹道，“不幸的行省被迫去贿赂、授予荣誉、颁发颂文给那些他们恨不得碎尸万段的人”。[19]其二，应亲友同僚的要求而索捐。虽然远在行省，总督也不能忽略亲友、同僚的各种要求。为了举办一场盛大的赛会，拥有赛会举办权的市政官往往希望收集可以为庆典增光添彩的各类稀罕物品，他们以赛会的名义向各行省官员索求财物。这已然成为常态。例如在西里西亚任职时，西塞罗既要应对时任市政官鲁弗斯(CaeliusRufus)为举办赛会索要豹子的请求，[20]还必须对布鲁图(M.Brutus)代理人的要求做出回应，而这位代理人提出的要求是，西塞罗应为其提供武力援助，以便从萨拉米斯城(Salamis)的元老院收回高利贷。[21]一贯以公正自诩的西塞罗拒绝了上述要求，选择了置身事外，这种两不相帮的处理方式看似公正，但实质上是对布鲁图的袒护。[22]总体而言，西塞罗的做法虽有瑕疵，但行省在他的心目中毕竟尚占一席之地。对于大多数总督而言，将行省利益置于其亲友同僚的要求之上实属不明智之举。因为对他们政治前途能够产生影响的是其亲友同僚，而非行省民众。鉴于此，鲜有总督愿意因行省利益而置自身仕途于风险之中，他们大多会毫不犹豫地选择以牺牲行省利益为代价，尽可能满足国内同僚和亲友的要求。最后，利用司法权勒索诉讼者。作为行省最高官员的总督拥有广泛的司法权与最高裁决权，有权任命法官，组建法庭，占有抵押物和保证物，逮捕、惩罚和行使其他类型的人身强制措施，负责监管一切诉讼案件。[23]从这个层面而言，总督就是法定的司法当局。即便是战事频发的行省，总督也会花费相当精力处理司法事务。[24]他们不仅在驻地开堂设庭，而且还会组织巡回法庭，赴行省各地裁决各类案件。那些涉案金额巨大或者死刑的案件，一般由总督亲自或特派副将审理。相对次要的案件则由总督委托属员处理，或交由当地法庭审理。简言之，总督有权处置和监察行省内所有案件，除非自愿，任何人都不能迫使他放弃对某宗案件的裁判权。[25]对于庭审法官名录的编订，总督同样拥有裁决权。虽然为保证审判的公平与公正，罗马对于法官的资格有一定要求，但这并不妨碍总督随心所欲地指定幕僚与随员充当法官，使法庭完全遵从其意志行事。对此，从西西里总督维勒斯任命自己的医生与被释奴充当法官中可见一斑。此外，除了有权遴选行省法庭的法官，总督还可以利用权势插手当地法庭法官及其他官员的选举，从而达到既可敲诈勒索候选人，又能操控当地司法的双重目的。[26]在司法效力上，总督的判决几乎就是最高判决。即便那些拥有申诉权的行省人，虽具备向罗马人民大会申诉的权力，但实际上，在非死刑案件中，这类申诉无从实施。即便在死刑案件中，当涉案方都是持有普通申诉权的行省人时，同样不会对总督造成任何威胁。更重要的是，总督还可以动用更为绝对的军事治权裁决讼案，贯彻他的意志。[27]可以说，总督完全掌握着司法权，案件的裁决几乎完全取决于他的个人意志。在共和国后期，这种不受限制的司法权成为贪婪的总督惯用的生财之道。他们乐于敲诈诉讼者，收受贿赂，无论原告还是被告，都是他们的猎物。当然，上述仅为罗马官员搜刮行省的几种常见途径，他们敛财的方式不尽如此。一心敛财的罗马官员在搜刮行省居民方面表现出极大的“创造性”。有些官员甚至尚未到任就已开始着手勒索钱财。作为总督前往西里西亚上任的途中，维勒斯就已寻找借口向西库瓮(Sicyon)勒索钱财。[28]更有甚者，对财富的极度贪婪让不少总督蔑视道德与法律的限制，赤裸裸地抢劫行省的城市、居民、神庙等。在抨击维勒斯、曼尼利乌斯、皮索时，西塞罗提供了大量例证。“如果可以劫掠，没有一个城市，一座神庙或一栋私宅能够幸免于难”。[29]“他(皮索)从迪拉基乌人那里勒索了一大笔钱，抢劫了帖撒利；他强迫亚该亚人每年缴纳一笔固定的税金，没有给那里的公共场所或圣所留下任何雕像、绘画和装饰品”。[30]上述言论虽带有演说辞中常见的夸张色彩，但并非完全为毫无根据的无稽之谈。需要指出的是，虽然上述弊病是共和国后期行省治理过程中常见的现象，但罗马行省治理的图景具有历时性和个体性差异。就历时性而言，自公元前3世纪罗马首设西西里行省及至共和国灭亡，中间历经近年时间，行省治理局面并非总是如此不堪。但总体而言，自共和国中后期以来，随着罗马官员的帝国主义作风不断滋长，个人权势持续增强与从政成本加速提升，以及整个社会的风气迅速腐化，他们在行省治理过程中逐渐放弃了自我克制的精神，搜刮行省钱财的现象呈现出持续增长的趋势。[31]就个体因素而言，在行省治理中，罗马官员的个体差异也会导致盘剥行省程度的差别。即便共和国后期，也并非所有官员都如此肆意地搜刮行省，不乏少数官员秉承公正理念施政，某种程度上缓解了治下行省民众的痛苦。譬如卢库鲁斯被亚洲行省尊为“拯救者、恩人与政体改革者”，西塞罗盛赞他既保护了同盟者，也保护了罗马国库。[32]然而，这类官员实属凤毛麟角，难以改变共和国后期行省治理的一般面貌。毕竟，在公元前1世纪50年代多位任职东方行省的总督中，仅有一人获得好评。[33]

二、规范行省治理弊病的举措

共和国后期罗马官员对行省的肆意搜刮，固然让少数人获利丰厚，但是对行省与国家都造成了诸多恶劣影响。尽管大多数罗马人的眼光局限于当下个人利益，但是基于政治竞争的需要和国家的维系，在某些具有忧患意识与政治眼光的精英的推动下，当局还是以立法为主要路径，围绕着搜刮钱财现象展开法律建设工作，试图以此规范行省治理，消除前述弊病。实际上，长期以来，由于不具罗马公民身份，深受罗马官员搜刮之苦的行省人在罗马法中找不到能够维护自身利益的条款。尽管他们可以派遣使团向元老院或人民大会申诉，但获得元老院的受理与授权是前提条件。因此，就程序而言，行省的申诉事件属于复杂且临时性的外交事务而非法律案件。[34]直到公元前年，保民官皮索(L.CalpurniusPiso)引入一项《关于搜刮钱财罪的卡尔普尔尼亚法》(lexCalpurniadeRepetundis)，设立了罗马历史上第一个常设法庭，即“关于搜刮钱财罪的法庭”(QuaestiodeRepetundis)，[35]专门负责处理罗马行省官员的非法敛财行为。至此，行省才获得一条通过法律维权的常规渠道。此后，罗马主要通过加强立法、细化相关法规强化对官员搜刮行省现象的治理。《关于搜刮钱财罪的卡尔普尔尼亚法》虽然为行省人的控诉提供了一条途径，但该法采取的形式是誓金法律诉讼(LegisActionSacramento)。[36]这种诉讼方式仅适用于公民，即起诉方必须具有罗马公民身份，无公民身份的行省人不能直接发起诉讼，只能通过其罗马保护人提出控告。对于行省人的损失，该法也仅要求罗马官员归还非法剥夺的财物，其他类型的损失则不在补偿范围之内。该法同时规定法官从元老阶层中产生。[37]随后，约公元前年，罗马颁布了《关于外邦人的朱利亚法》(lexIuliadePeregrinis)。但史料对这项法令的记载模糊，林托特推测它可能仅对《关于搜刮钱财罪的卡尔普尔尼亚法》做了简单补充。公元前—前年期间，罗马引进了《关于搜刮钱财罪的阿基利亚法》(LexAciliaRepetundarum)，由于《本波铜表》的出土，我们对该法有较多了解。这项法令剥夺了元老对法庭的控制权，将其转交给骑士阶层，并编订了由名骑士构成的法官名单。该法还改变了起诉方式，将原先的誓金法律诉讼变更为指名控诉制度(NominisDelatio)，即无须公民身份就能发起控诉。法令还扩大了起诉主体的范围，除公民外，拉丁人、罗马人民的盟友、朋友及属民也有权直接向法庭提出控诉。此外，《关于搜刮钱财罪的阿基利亚法》还变革了赔偿制度，将原先的简单补偿变成双倍赔偿；控诉成功者可获得败诉者的公民权或其他特权奖励。[38]由此，诉讼的性质也从民事转为刑事案件。林托特盛赞：“该法是伟大的法律与政治天才结合的产物，将罗马带入一个全新的公法时代。因为大量法官与由基本条例严格规范的法庭产生了。”[39]可见，该法不仅发展了针对搜刮钱财行为的立法，而且也成为组建其他法庭的标杆。不过，规范官员搜刮行省的立法并非一帆风顺。公元前年颁布的《凯皮奥尼斯法》(lexServiliaCaepionis)是对格拉古立法的反动。[40]首先，在法官构成上，它将元老重新请回法庭，元老与骑士并列置于法庭之中；其次，它首次引入预审制度，缩小了控诉者范围。所谓的预审制度，即由法庭在多位有控诉要求的受害者中挑选出最适合的一位作为起诉者，由之发起诉讼。[41]公元前年《格劳西亚法》(lexServiliaGlauciae)取代《凯皮奥尼斯法》，重新承接起格拉古立法的发展方向：其一，恢复了骑士对法庭的主导地位；其二，拓宽了惩罚范围。格拉古立法仅针对运用暴力、恐吓、转让与欺骗等手段勒索行省财物的行为，《格劳西亚法》则将罗马官员收受行省人主动献金、法官收受贿赂的行为都纳入搜刮钱财罪范畴之内；其三，固定了审判程序。将此前的预审制度从自愿选择变为强制要求，也即预审、休庭和复审成为法定的审判程序；其四，改革了惩处与赔偿制度。针对有些被告无力缴纳双倍赔偿金的问题，《格劳西亚法》规定，曾从被告处获益的人士必须补足所欠款额，且首次引入了丧失名誉的惩罚(infamia)，即剥夺获罪者的元老身份与竞选公职的资格。[42]苏拉独裁期间，罗马颁布《关于搜刮钱财罪的科尔涅利乌斯法》(lexCorneliaderepetundis)，将骑士赶出法庭，再度恢复了元老对法官职位的垄断；该法还限制了行省官员以建造神庙、雕塑的名义而进行的勒索行为，禁止行省官员在行省借贷，限制总督随意越过边界发动战争，并在惩处上可能首次引入死刑。[43]公元前70年，一项新法再次改组了法官身份的构成，规定法官由元老、骑士与司库(TribuniAerarii)阶层各占三分之一构成，此举较好地均衡了各方利益，法庭在不同阶层之间易手频仍现象方告一段落。[44]公元前59年由恺撒颁布的《关于搜刮钱财罪的朱利亚法》(lexJuliadeRepetundis)，系统总结了公元前年以来的相关法律，并在某些方面有所延展。它扩大并明确规定了诉讼对象，“除涉及‘某人在担任官职，行使公共职权，负责公共事务或履行公共使命期间获取的钱财’外，还包括元老或其他掌权人违反有关禁令从事商业活动的行为”；[45]该法详细列举了涉罪行为，规定官员向自由城市与私人索要超出基本生存所需的饲料、住宿、王冠金(Crown-gold)、船只、谷物和其他物品都属非法行为；[46]恺撒的立法也限制总督授予外交特许证的权力，因为该证持有者有权从同盟者那里获得款待和交通工具，并禁止总督为私利指示行省城市发布感恩法令，[47]重申了《波奇亚法》(lexPorcia)禁止总督擅自离开本行省发动战争的条款，要求总督与财务官在任期结束前须将账册存档于两个行省城市的同时，还须向罗马国库交上一份复本。[48]可见，恺撒的立法规定更为细致全面。实际上，除针对搜刮钱财罪的专项立法外，罗马还试图通过其他维度的立法管控官员的勒索行为。譬如就总督肆意发动战争劫掠财富的行径，公元前63年的《鲁里亚法》(lexRullan)要求建立一个委员会没收所有通过战利品形式强占的财富，并勒令缴纳所有未上交国库或用于公共开支的“王冠金”。[49]此举意在通过压缩战争收益，遏制总督主动挑起战争劫掠行省的欲望。又如，公元前52年《关于行省的庞培法》(LexPompeiadeProvinciis)第一次将行省总督视为一种独立官职，而非高级官员卸任后的奖赏，并在任职高级官员与出任行省总督之间设置了五年的强制间隔期，期望通过延长间隔期抑制政治精英非理性的竞选投资，进而降低他们劫掠行省的经济动机。[50]总之，共和国后期，对于行省治理的弊病，罗马从不同层面出台了众多法律试图进行规范。上述梳理表明，为了治理罗马官员在行省搜刮钱财的弊病，当局不断强化立法建设，呈现以下趋势：其一，在法庭控制权方面，法庭在元老、骑士之间反复易手后，确立了由元老、骑士与司库构成的较为稳定的混合法庭；其二，在诉讼资格方面，逐渐放松了对起诉者的身份限制，不再严格要求其公民身份；其三，诉讼范围与对象不断扩大，先前起诉范围仅限于暴力敛财的行径，尔后纳贿索贿行为也被置于违法之列。最初起诉对象仅为行省官员，后延展至所有元老与骑士法官；其四，惩处力度不断加强，对于起诉成功者，最初仅提供简单补偿，后来在格拉古的立法中升级为双倍赔偿。《格劳西亚法》规定除罚款外，犯罪者还面临着被逐出元老院、剥夺公职竞选资格的处罚，最终在苏拉的法律中升级为死刑。概言之，在共和国后期规范行省治理的过程中，罗马就搜刮行省的弊病所进行的法律建设呈现出条款细致化、程序复杂化与惩处严厉化的态势。

三、行省治理缺乏成效的原因

上述一系列举措表明，罗马具有改善行省处境的愿望，然而，古代作家记载的有典可查的实例和现代史学家就法庭审判案例的统计研究皆显示，共和国后期罗马官员搜刮行省的现象非但没有被遏止，反而呈现出日趋增长的态势。换言之，上述措施并未取得预期成效。这种反常现象的出现，虽然与共和国后期日趋奢靡的社会风气，将行省视为私产的偏颇观念以及传统道德的沦丧等诸多因素密切相关，但更关键的在于行省治理制度本身的缺陷及其相关法律运作的障碍两个层面的原因。首先且最重要的是，行省治理机制的缺陷是治理成效缺乏的根本原因。自共和国中期以来，随着行省数量的持续增加，它们在罗马国家中的地位也不断攀升。然而，行省治理机构与制度并未逐渐完善，治理水平也未能与时俱进。大致来说，行省治理机构过于简单，缺乏制衡与监督机制，总督的职务设计因袭传统的城邦公职制度，行省税收体系混乱不堪，为罗马官员滥用权力敛财提供了制度上的漏洞与可能。在行省治理体系中，作为最高、最主要官员的总督，通常由拥有军事治权的现任或续任高级官员担任。总督之下，由当局正式任命的仅有财务官一职，负责财务事宜，属于总督的下级官员。副将、军事长官等军职人员主要在人民大会选举的基础上由总督遴选产生，其他非正式的幕僚人员则完全依据总督个人意愿指定。[51]在上述机构设置中，总督的权力明显缺乏有效制衡。一方面，由于行省的建立源于军事征服，总督首先是一位军事领袖，拥有独断的军事治权，在其权力领域拥有完全的自主权。总督职位的设定，没有采取传统官职的双位或多位同僚制度，即同一职位设置多位官员共享权力、相互制衡，而是采取了非同僚制度，即每一行省仅设一位总督，不设享有同等权力的同僚席位。因此，总督在行省独享大权，缺乏强有力的同僚监督。另一方面，在行省体制中其他官员均无法对总督进行有效制约。除了财务官外，其他下属人员的任职皆需经总督认可。即便是经过人民大会产生并由抽签的方式分配到总督帐下的财务官，不仅在官阶层面与总督是上下级关系，而且在个人关系层面，由于抽签本身所蕴含的神圣宗教意味，使双方形成了一种类似于父与子的保护关系。[52]在前一种关系中，作为上一级官员，总督可以修改、撤销财务官的裁决，甚至解除他的职务。在后一种关系中，财务官甚至在结束任职之后，都不宜在法庭上起诉或提供不利于总督的证物或证词。因此，在行省治理机构中，没有任何同僚或下属能够制衡总督。此外，由于行省远在海外，共和制下的其他常规机构也难以发挥实质性监督作用。元老院虽然长期掌有分配行省、决定总督延期与否的重要权力，其权力是总督无法忽视的。然而，元老院并非精诚团结的整体，容易为党派斗争所左右，并且总督本人就是元老院的一员，因此，元老院对总督日常事务的监督作用殊为有限。此外，保民官一职是罗马政制中非常独特的设置，任职者的主要职责是保护民众的人身与权益免受官员侵害。在共和国时期，保民官曾屡次制止高级官员滥用权力，维护民众的利益，被誉为罗马共和政体的安全阀。然而，保民官的权力范围局限于罗马城界之内，行省远在意大利之外，非他们的权力所能及。同样，负有监察风纪之责的监察官对于远离罗马的行省官员亦鞭长莫及。最后，行省缺乏制约罗马官员的社会环境。一般认为，罗马属于一种熟人社会，即便最高级官员也生活在公民之间，工作于公众的视线之内。这种环境对于官员们无疑会起到制约与监督作用，迫使他们在行使权力时不得不小心谨慎，以免引发公众与舆论的反感。然而，一旦赴任行省，罗马官员就远离了传统政治生活的公共空间，摆脱了公众审视的眼光，可以恣意妄为。概言之，罗马政体中本可起监察制衡作用的机构和环境在总督权力运行中纷纷缺位，无法发挥应有功能。可见，不论行省体制内部机构，还是共和国原本的监督机制，都无法对总督的权力进行有效监督和制约。正如英国历史学家阿克顿的经典名言所论及，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，[53]正是这种绝对的权力决定着共和国始终无法根除总督搜刮行省的弊病。行省总督的官职设计也恶化了行省治理的局面。实际上，总督并非为管理帝国而专设的官职，而是借用城邦官职制度的惯例设立的公职。在任期上采用了城邦官职惯用的一年一任制度，短暂的任期导致总督


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